رفتن به بالا

پایگاه خبری تحلیلی صنعت و تاسیسات


  • دوشنبه ۲۹ آبان ۱۳۹۶
  • الإثنين ۱ ربيع أول ۱۴۳۹
  • 2017 Monday 20 November

نظام حکمرانی آب و بازسازی آن

بشر در پی تسلط بیشتر بر محیط زیست طبیعی، حریم و مقدرات آن را پاس نداشت. سنت‌ها و قوانین طبیعی نیز پاسخ درخوررابه این ناسپاسی داده است. بهره برداران از منابع طبیعی بر پایه فناوری‌های جدید، «تسلط» را به «تراژدی» تبدیل کرده‌اند. شاید به همین مناسبت از نتایج چنین رفتاری در حوزه «منابع طبیعی مشترک» چون آب خوان‌ها، جنگل‌ها، مراتع و شیلات به عنوان «تراژدی منابع مشترک» یاد می‌شود.

بشر در پی تسلط بیشتر بر محیط زیست طبیعی، حریم و مقدرات آن را پاس نداشت. سنت‌ها و قوانین طبیعی نیز پاسخ درخوررابه این ناسپاسی داده است. بهره برداران از منابع طبیعی بر پایه فناوری‌های جدید، «تسلط» را به «تراژدی» تبدیل کرده‌اند. شاید به همین مناسبت از نتایج چنین رفتاری در حوزه «منابع طبیعی مشترک» چون آب خوان‌ها، جنگل‌ها، مراتع و شیلات به عنوان «تراژدی منابع مشترک» یاد می‌شود.

نهادها و نظام‌های اجتماعی در بسیاری از جوامع بنا به دلایلی هنوز توان لازم را برای رعایت این حریم و مقدرات کسب نکرده‌اند. اما در نظاره به این پستی و بلندی‌ها، کاشف به عمل می‌آید که مهار و کنترل میل سیری ناپذیر دستیابی به مصرف و رفاه به هرقیمت- که براحتی محیط زیست عمومی، تنوع زیستی و معیشت تهیدستان را نادیده می‌گیرد- کار چندان سهلی نیست و باید درصدد بازساخت نهادها و نظام‌های اجتماعی برآمد. چنین اقداماتی در حوزه آب، «بازساخت حکمرانی آب» نام گرفته است، که توضیح آن در زیر می‌آید.

چرخه آب و جامعه

منابع آب کره زمین از دوبخش ثابت و متحرک تشکیل شده است. آب شور اقیانوس‌ها بخش اعظم ذخایر آبی ثابت کره زمین را تشکیل می‌دهند. بخش عمده منابع آب شیرین به صورت ثابت است که در قطب‌ها یا اعماق زمین قراردارد که به راحتی در دسترس نیست. با تبخیر آب از اقیانوس‌ها و سایر پیکره‌های آبی، ذخایر متحرک آب کره زمین درچرخه‌ای وارد می‌شود که به آن «چرخه آب» می گویند. آب تبخیر شده دراین چرخه درجو زمین حرکت می‌کند و در جریان این حرکت، بخار آب متراکم وتبدیل به ابر می‌شود، می‌بارد و در سطح و زیر زمین حرکت می‌کند و دوباره به اقیانوس می‌پیوندد.

به همین دلیل به آن «چرخه» می‌گویند. چون از یک نقطه شروع می‌شود و دوباره به آن باز می‌گردد. چرخه آب انرژی لازم را از تابش خورشید می‌گیرد. حجم آب ورودی به این چرخه در طول یکسال نسبت به کل ذخایر آب کره زمین بسیار بسیار کم است (حدودچهارصدم درصد). آب ورودی به چرخه آب در طبیعت با توده‌های آب و هوایی، اقیانوس‌ها و دریاها، کوه‌هاو دشت‌ها ارتباط مستمرو گسترده‌ای دارد. مبنای آب تجدیدپذیر، همین چرخه آب است (البته پس از کسر بارش‌های مربوط به اقیانوس‌ها) که به شکل کارآمدی آب را در دسترس جانداران و موجودات سطح خشکی‌ها قرار می‌دهد.

نسبت آب تجدیدپذیر ۲۰ درصد از کل حجم آب در گردش سالانه بدون در نظر گرفتن تبخیر و نزدیک به ۸ درصد پس از کسرتبخیراز سطح خشکی‌هاست. بدین ترتیب حجم منابع تجدیدپذیر با کسرتبخیر ۴۴۸۰۰ میلیارد مترمکعب درسال است که ۹۵ درصد آن بصورت جریان‌های سطحی ظاهرو ۵ درصد آن بصورت نفوذ مستقیم در آبخوان‌ها ذخیره می‌شود. ذخایر آب شیرین قابل دسترس کره زمین، باید محدود و آسیب پذیر تلقی شود. هرچند بهره همه کشورها از این منابع محدود، یکسان نیست اما اکیداً توصیه می‌شود که هرجامعه ای در هر مکانی باید برای حفظ پایداری طبیعی خود باآن سازگار شود. توجه به امکانات و محدودیت‌ها از این نظر، الفبای مدیریت جدید آب و نشانگرهای اصلی آن را تشکیل می‌دهد. سهم کشور ایران ازسطح خشکی‌های جهان یک و دودهم درصد و از جمعیت جهان یک درصد و از آب تجدید پذیر سه دهم درصد است.

جامعه انسانی با چرخه آب و ذخایرثابت آبی، پیوندها و ارتباطات متفاوتی دارد. می‌توان در کلی‌ترین شکل این ارتباطات را در سه گروه ۱) انواع بهره‌برداری‌ها،۲) انوع مخاطرات و ۳) انواع خدمات محیط زیستی دسته بندی کرد. آنچه که در گروه بهره برداری‌ها به چشم می‌آید، استفاده مصرفی از منابع آب برای فعالیت‌های کشاورزی، مراکز جمعیتی و صنعت است که درحال حاضر جمعاً حدود ۱۰ درصد منابع آب تجدید پذیر جهان را در هرسال بخود اختصاص می‌دهد.

این نسبت برای کشورایران تا ۸۰ درصد اعلام شده است. حدود ۱۰ درصد از آب برداشتی بمنظور مصارف در مراکز جمعیتی و عمدتاً شامل مصارف خانگی است ودر این میان بخش کمی به مصرف شرب و بهداشت اختصاص دارد که از ارزش حیاتی برخوردار است. در سطح جهان نزدیک به ۷۰ درصد برداشت‌های مصرفی برای کشاورزی است و این نسبت برای کشورما ۹۲ درصد اعلام شده است. بهره برداری غیر مصرفی از آب مانند تولید انرژی، پرورش آبزیان، حمل و نقل آبی، تفریحات و گردشگری اگرچه کمتر به چشم می‌آیند، اما به نوبه خود بسیار مهم‌اند. مثلاً ماهیگیری در رودخانه تیسا در بنگلادش بطور میانگین ۵ درصد تولید ناخالص داخلی و معیشت ۱۰ درصد جمعیت این کشور را تأمین می‌کند. ارزش حمل و نقل آبی این رودخانه ۱۵ درصد ارزش اقتصادی بخش حمل و نقل این کشور را بخود اختصاص می‌دهد.

مخاطرات سنتی و تاریخی چرخه آب، سیل و خشکسالی است که با تواتر و شدت‌های متفاوتی به جامعه و محیط طبیعی خسارت وارد می‌کند. از اینرو چاره اندیشی در باره آن، جنبه بسیار مهمی از مدیریت آب هرجامعه به حساب می‌آید. مخاطرات ناشی ازرانش زمین، آلودگی منابع آب و باران‌های اسیدی از دیگر خطرات مرتبط با چرخه آب است که در فرایند توسعه جوامع شدت یافته است. خشکسالی سال ۲۰۱۳ چین، باعث کاهش ۲.۳ درصدی نرخ رشد اقتصادی این کشور شد.

خسارت خشکسالی سال‌های ۲۰۰۱ و ۲۰۰۲ کانادا پنج و هشت دهم میلیارد دلار برآورد و به عنوان بزرگترین سانحه طبیعی این کشور ثبت شد. دفتر بیمه کانادا خسارتهای پرداختی به بیمه شوندگان را (در مقایسه با آتش سوزی و دزدی) بیشتر مربوط به خسارت‌های سیل اعلام کرده است. به عنوان مثال طوفان اوت ۲۰۰۵ تورنتو ۴۲۷ میلیون دلار به صنعت بیمه خسارت وارد کرد. میزان این خسارت‌ها برای کشورهای کم درآمد و فقیر (نظیر کشورهای آفریقایی) بطور نسبی بسیار سنگین‌تر است و ممکن است تا ۳۰ درصد تولید ناخالص داخلی آن‌ها را شامل شود.

خسارت‌ها فقط شامل آسیب‌های مالی نیستند و آسیب‌های جانی، محیط زیستی، برهم زدن نظم اجتماعی، پایمال شدن حقوق افرادن و آسیب‌های اجتماعی را نیز درپی دارد. معمولاً در برآوردها به همه خسارت‌ها توجه نمی‌شود و اساساً اقدامات جبرانی و یا پیشگیری دولت‌ها در این زمینه ناکافی است. افزایش شدید خسارت مخاطرات چرخه آب و یا جابجایی تخصیص منابع آب محدود و پایمال شدن حقوق ایجاد شده قبلی، مانع عمده‌ای در توسعه اقتصادی مناطق مختلف کشورها از جمله کشورایران، به شمار می‌آید.

خدمات محیط زیستی ایجاد شده درچرخه آب بعضاً مربوط به تالاب‌ها و سایر پیکره‌های آبی است. وسعت تالاب‌های جهان ۵۷۰ میلیون هکتار است که تقریباً چهار درصد مساحت خشکی‌های کره زمین را تشکیل می‌دهند. طبق تقسیم بندی کنوانسیون رامسر ۴۲ تیپ تالاب در سه دسته اصلی «تالاب‌های ساحلی – دریایی»، «تالاب‌های داخل خشکی» و «تالاب‌های مصنوعی» در جهان وجود دارد.

۳۰ درصد گیاهان و جانوران کره زمین درتالاب ها زندگی می‌کنند و تالاب‌ها ۲۰ درصد وزن خود قابلیت ذخیره سازی کربن دارند. خدمان محیط زیستی معمولاً در چهار گروه تأمین و تدارک (آب و غذا)، کنترل و حفاظت (ریزغبار، امواج دریاو سیل، تغییرات آب و هوایی، آلودگی‌ها و امراض)، پشتیبانی (چرخه غذایی و گرده افشانی) وفرهنگی (فایده‌های معنوی و نفریحی) مورد توجه قرارمی گیرند. متخصصان محیط زیست ارزش تالاب‌ها را ۱۰ برابر جنگل‌ها و دویست برابر زمین‌های زراعی برآورد می‌کنند. در ایران بیش از ۸۴ تالاب با اهمیت بین المللی شناسایی که از بین آن‌ها تا کنون ۳۳ تالاب در قالب ۲۲ عنوان با مساحت یک میلیون و ۴۸۱ هزار و ۱۴۷ هکتار در کنوانسیون رامسر ثبت شده‌اند.

برای استفاده و بهره‌برداری بهتر، زیرساخت‌هایی برای تسهیل در انواع بهره‌برداری‌ها، مدیریت مخاطرات و استفاده از خدمات زیست‌محیطی ایجاد شده، که معمولاً به طور متوسط بین ۱ تا ۴ درصد تولید ناخالص داخلی کشورها صرف ساختن آن‌ها می‌شود. ابعاد گسترده و عظیم سازه‌ای و هزینه‌های بسیار زیاد احداث بعضی از این زیرساختها باعث شده آنها عنوان «اَبَر زیرساخت» را بخود اختصاص دهند. یعنی طرح‌ها و پروژه‌های عظیمی که دخل و تصرف زیادی را درسامانه ها و فرایندهای طبیعی ایجاد می‌کنند و مورد اعتراض و نارضایتی‌های روزافزونی هم واقع شده‌اند. با این وصف پیش بینی می‌شود که درآینده علاوه بر محرک‌های جمعیتی و توسعه‌ای، تغییرات آب و هوایی در حوزه آب، نیز موجب گسترش احداث زیرساخت‌های آبی بمنظور مدیریت پیامدهای این تغییرات، خواهدشد.

 پیوندهای آشکار و پنهانی که بین جامعه و آب برقرار است، مدیریت آب را با سیاستهای کلان ودیگر بخش‌ها اقنصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهتگی، مربوط می‌کند. برای مثال بخش مهمی از سیاستهای سلامت و بهداشت و معیشت جامعه به آب ربط دارد، همچنین سیاست‌های امنیت غذایی و کشاورزی. بین آب و بخش انرژی داد و ستدهای زیادی وجود دارد. فقرزدایی و سرمایه گذاری‌های عمومی و تقریباً هر بحثی که در سطح کلان و ملی در نظر گرفته شود، به نوعی باحوزه آب پیوند برقرار می‌کند.

در ارتباط با آب بطور توامان سه هدف کلان باید در نظر گرفته شود: ۱) فواید اقتصادی چون، آب در اقتصاد هر کشوری به گونه‌ای نقش بسیار مهمی دارد ۲) پایداری محیط زیستی و ۳) نیازهای معیشتی. بر اساس همین هدف‌ها زیرساختهایی چون سدها، کانال‌ها، تونل‌ها، سامانه‌های توزیع آب و تصفیه خانه‌ها ساخته می‌شود تا مدیریت آب در سه حوزه مدیریت بهره برداری، مدیریت محیط‌زیستی و مدیریت ریسک و بحران سهم و نقش خودرا درحد انتظاربه جامعه ادا کند. البته برای پایداری باید ارزش‌های وجودی و میراثی آب حفظ شود.

طبق سنت جهانی، درک عوامل مؤثر بر چرخه و مدیریت آب در برنامه ریزی برای ایجاد زیرساخت‌های عظیم آبی بسیار مورد توجه است و این درک درحال تحول و گسترده‌تر شدن است. کسب تجربیات بیشتر و ادامه بررسی‌ها نشان داده است که سیستم‌های اجتماعی و ساز و کارهای مؤثر بر چرخهٔ آب فراتر از مدیریت آب است و ضروری است که سیاست‌های این حوزه از بُعد نهادها ونظام های مختلف اجتماعی مورد بررسی قرار گیرند. این سیستم‌ها که با عنوان «نظام حکمرانی آب» شناخته می‌شوند، بخش‌های متعددی در بدنهٔ اجرایی و حکومتی و غیر حکومتی نظام اجتماعی کشورها را شامل می‌شود که در بخش بعدی تبیین شده‌اند.

آب و حکمرانی

درحدود اواخردهه ۱۹۷۰ میلادی، اصطلاح حکمرانی برای فاصله گذاری میان فعل حکمرانی (governance) از فاعل نوعی آن یعنی دولت یا حکومت (government)  با کاربرد جدیدی مورد استفاده قرار گرفت. در این کاربرد، مسئولیت حکمرانی فراتر از حکومت یا دولت مد نظر قرار گرفت. در اینجا مباحث حکمرانی برچگونگی تنظیم رابطه دولت با بخش خصوصی و نهادهای اجتماعی در مسیر ایجاد و کسب اختیار برای انجام تصمیمات راهبردی جامعه تاکیددارد. بدین ترتیب حکمرانی خوب یا کارآمد، آن نوع حکمرانی است که روابط بین این سه رکن به نحوی باشد که تصمیمات قابل اجرا شوند.

از سال ۱۹۸۰ به بعد کاربرد این واژه با چنین دریافتی، متداول شد. هنگامی که بانک جهانی در سال ۱۹۸۹ گزارش سالانه خود را به حکمرانی خوب اختصاص داد، شاید تصور نمی‌شد که مبحث «حکمرانی خوب» جایگاه خود را بدین‌شکل در ادبیات توسعه مستحکم کند. حکمرانی خوب، در بیانیه هزاره ملل متحد، به عنوان شرط اصلی دستیابی به هدف‌های توسعه هزاره سوم مطرح شده است. بنا به روایت سومین گزارش توسعه جهانی آب سازمان ملل (۲۰۰۹): «بحران آب اساساً بحران حکمرانی است و جوامع برای چگونگی حکمرانی کاراتر آب با چالش‌هایی اجتماعی، اقتصادی و سیاسی روبرو هستند».

  بر اساس توضیح «دانشنامه ویکی پدیا»، در مورد ریشه شناسی این واژه با ارجاع به کار کمیسیون اروپا، آن را مشتق شده از واژه یونانی κυβερνάω [kubernáo] می‌داند که به معنی سکانداری قایق یا  کشتی است و برای اولین بار توسط افلاطون در استعاره به مفهوم «راندن» یا «راهبری» مورد استفاده قرار گرفت. این واژه بعدها به زبان لاتین و از طریق آن به بسیاری از زبان‌های دیگر انتقال یافت. بنابراین هرچند اصطلاح  (governance) دارای سابقه تاریخی است اما کاربرد نوپدیدآن موجب شده که دیدگاه بسیار تعیین کننده‌ای در مدیریت توسعه شکل بگیرد یا شاید به عبارت دقیق‌تر خودرا بصورت یک جریان فکری تحت این عنوان نشان دهد یا متشکل کند.

در برگردان متون مربوط به فارسی برای اصطلاح «Govenance» از معادل‌های مختلفی چون حکومتداری، حاکمیت، حکمرانی، نظام تدبیر و نظایر آن استفاده شد، که خود موجب سوء برداشت‌هایی نیز شده است. خوشبختانه سرانجام تا حدودی همگرایی ایجادشد و معادل «حکمرانی» که یکی از چند معادلی است که در فرهنگ علوم انسانی آقای داریوش آشوری پیشنهاد شده، مقبولیت بیشتری کسب کرده است.

 درتعریف حکمرانی، معمولاً به نهادها وبنیان‌های سیستم‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی مؤثر درتصمیم گیری، حل مسائل و انجام امور جامعه، توجه می‌شود. با مراجعه وبررسی اغلب تعاریف از حکمرانی مشخص می‌شود که «قدرت» و یا به تعبیر دقیق‌تر «اقتدار» محور اصلی یا دال مرکزی تعاریف مربوط به حکمرانی است. مثلاً بنا به تعریف برنامه توسعه سازمان ملل متحد، حکمرانی اعمال «اقتدار» اقتصادی، سیاسی و اداری برای مدیریت جامعه در تمامی سطوح و حوزه‌ها است.

مؤلفه‌های حکمرانی، ممکن است از دیدگاه‌های مختلفی چون «اصول و خصوصیات نظام»، «ساختار و نهاد حکمرانی»، «سازوکارحکمرانی» و جایگاه «اقتدار» و تفاوت آن با «قدرت»، مورد توجه قرارگیرند. مثلاً معمولاً برای ترسیم حکمرانی خوب یا مؤثر، از اصول و خصوصیاتی چون مشارکت جویی و اجماع محوری، پاسخ گویی، شفافیت، پاسخ دهی، یکسان نگری و انصاف، اثر بخشی و کارایی و قانون‌مداری، سخن می‌رود. این امر برای تعیین چارچوب تحلیلی اولیه وتعیین نشانگرهای پایش و نظارت بر شرایط عمومی یک نظام حکمرانی، مفید است. اما برای ریشه یابی مسائل وتشخیص کاستی‌های اصلی، ممکن است به «نهاد / ساختار حکمرانی» توجه شود.

برای نهاد حکمرانی سه مؤلفه اصلی قایلند که عبارتند از: سیاست‌ها، قوانین و ترتیبات سازمانی. سیاست، جهت گیری عمومی و مقاصد را، قوانین تدابیر و قواعد لازم برای اقدامات جمعی در اجرای سیاست‌ها را و ترتیبات سازمانی نحوه در کنار هم قرارگرفتن افراد برای کوشش‌های جمعی را مشخص می‌کند. نهاد حکمرانی هرکشور و در هر حوزه، بیانگر «ظرفیت نظام حکمرانی» آن کشوریا آن حوزه است. کارآمدی هرنهاد به قواعد حاکم بر آن و اطاعت اعضاء از آن قواعد بستگی دارد. در رفع کاستی‌های کارآمدی باید به عوامل و مؤلفه‌های متعددی توجه کرد. برای اصلاح یا بهبود نظام حکمرانی و دستیابی به حکمرانی مؤثر، اصلاح قواعد یا «ظرفیت حکمرانی» در سطوح رسمی کافی نیست و قواعد غیر رسمی و دیگرعوامل مؤثر برپذیرش و تبعیت اعضای نهادها از قواعد در این زمینه موثرند. دلایل این توجه را با استفاده از دومفهوم «سرمایه اجتماعی» و «سازوکارهای اعمال تصمیمات» بهتر می‌توان تبیین کرد.

سرمایه اجتماعی موضوعاتی شامل شدت، کیفیت روابط و تعاملات بین افراد وگروهها، احساس تعهد، اعتماد دوجانبه و هویت جمعی را در بر می‌گیرد و به عنوان حس تعلق و همبستگی، پایه انسجام و یکپارچگی اجتماعی به حساب می‌آید. در نظام حکمرانی انتخاب سازوکارهایی که به روش و نحوه اجرای تصمیمات معطوفند، می‌توانند موجب تقویت یا فرسایش سرمایه اجتماعی شوند و از این طریق بر درجه اقتدار نظام حکمرانی تأثیر تعیین کننده‌ای بگذارند.

معمولاً سازوکارهایی که در نظام حکمرانی مورد توجه قرار می‌گیرند، عبارتند از: سازوکارهای سلسله مراتب اداری (دستور و کنترل)، سازوکارهای اقتصادی و بازار محور (حقوق مالکیت و مبادله آن، قیمت، مالیات و یارانه) وسازوکارهای شبکه ارتباطی (مشارکت جویی و توافقات داوطلبانه). این سازوکارها، گونه‌های مختلفی ازانگیزه ها و فرایندهای متفاوت را (از بالا به پایین و پایین به بالا) شکل می‌دهند. از طریق این فرایندها است که تعاملات نهادی حکومتی، بخش خصوصی و مدنی برای تحقق تصمیمات ممکن است به سرانجام برسد و یا نرسد. معمولاً اگر دقت شود ترکیبی از هر سه نوع سازوکار، درهر نظام‌های حکمرانی مشاهده می‌شود. اما آنچه در این میان اهمیت دارد، تناسب، سازگاری و انسجام آن‌ها است. چنانچه در هر سطحی، نظام حکمرانی بخواهد عمدتاً بر شیوه دستور و کنترل تکیه داشته باشد، از نظر اقتدار و اجرای تصمیمات با مشکلات متعدد و جدی مواجه خواهد بود.

نظر به این واقعیت مهم که تنها داشتن دانش و مهارت‌های مدیریتی، برای حل مسائل کافی نیستند، در مباحث حکمرانی به آماده‌سازی فضای فعالیت‌ها و نهادها و بستری که مدیران باید در آن به تصمیم‌گیری و انجام کارهای مدیریتی خود بپردازد، توجه می‌شود. لذا مولفه‌ها و شاخص‌هایی که در اسناد مختلف معتبر برشمرده شده است، مولفه‌هایی است که صحنه را برای مدیریت مطلوب آماده می‌کند و قاعده تعامل برای کنشگران مدیریت را تبیین و ابزارهای مدیریتی مناسب را برای مدیران فراهم می‌کند. بنابراین، بهبود حکمرانی متوجه ابعاد استراتژیک‌تر هدایت امور جامعه در این عرصه است، یعنی اتخاذ تصمیمات کلان‌تر در خصوص نحوه هدایت و نقش‌ها.

در حال حاضراز این اصطلاح علاوه بر مباحث عمومی و اختصاصی مدیریت توسعه، در موارد مختلفی نظیر کسب و کار، سازمان‌های غیر انتفاعی، مشارکت‌ها، تکنولوژی اطلاعات ونظایرآن استفاده می‌شود. اما همه این موارد، توصیف پیرامونی بحث اصلی است که در قالب حکمرانی خوب ویا کارا بکار می‌رود. بحث اصلی، کیفیت نظام سیاسی داخلی (Domestic Politics) و اداره امور یک جامعه است.

 کاربرد این اصطلاح نوپدید بطور وسیعی به حوزه ادبیات نهادی و مدیریتی آب هم سرایت کرده و مورد استفاده قرار می‌گیرد. با توجه به تقابل شکل موجود توسعه با پایداری منابع طبیعی بویژه منابع آب و ابعاد گسترده آن در اغلب کشورهای جهان و ازجمله ایران، اصلاح یا بازسازی نظام حکمرانی در اغلب کشورها بعنوان راه حل اساسی و ریشه‌ای برای برون رفت از بحران پیشنهاد یا انتخاب شده‌اند. تا دو دهه قبل، تصور می‌شد راه توسعه و پیشرفت، تأمین و مصرف بیشتر منابع طبیعی از جمله منابع آب است. عوامل کلیدی و کارگشا در حل مسائل مدیریت آب، منابع مالی و تکنولوژیکی شناخته می‌شدند. این رویکرد متناسب با شرایط اقتصادی و اجتماعی مناطق و کشورها ادامه یافت و بعضی از کشورها دیر یا زود به این نتیجه رسیدند که برای حل مسائل آب دیگر دیدگاه سازه‌ای و مدیریت عرضه مؤثر نیست.

فراتر از آن، مشخص شده است که راه صحیح توسعه و پیشرفت (یعنی رشد متوازن و توسعه پایدار) افزایش سهم «ثروت‌های غیرملموس» یعنی: مهارت و دانش نیروی کار، سرمایه اجتماعی (به معنی اعتماد بین مردم و توانایی همکاری آن‌ها در جهت یک هدف مشترک و در مورد سطوح مختلف آن قبلاً توضیح داده شد) و عناصری از نظام تدبیراست که بهره‌وری نیروی کار را افزایش می‌دهد.

این نوع نتیجه گیری‌ها علاوه بر استناد به آمار و اطلاعات کمی و بررسی شواهد تجربی، متکی به دیدگاه‌های نظری و تحقیقات گسترده افراد شاخصی چون رابرت فوگل، دیویدلندز و داگلاس نورث است که معتقدند که در فرایند توسعه، دلیل ثروتمند شدن کشورهای ثروتمند آن است که این کشورها طی صدها سال نهادهایی را طراحی و در جامعه خود مستقرکرده اند که مردمانشان را قادر ساخته شرایط زندگی مادی خودرا بهبود بخشند. نهادهایی که اجازه انباشت عوامل تولیدی، امکانات حمل و نقل، سلامت، مهارت، ایده‌ها و ثمرات آن ایده‌ها را می‌دهند و حتی تشویق می‌کنند. انباشت دارایی‌های مولد صرفاً «علت نزدیک» رونق و رفاه است. «علت واقعی»، وجود نهادهای مترقی و پیشرفته است.

بنظر می‌رسد که بتوان چنین استدلالی را به مباحث توسعه پایدار و امکانات رفع تعارض میان توسعه و پایداری منابع طبیعی کره زمین، تسری بخشید. آنچه امروزه تحت عنوان سیاست‌های «اقتصادسبز» بیان می‌شود به روشنی گواه این مدعاست. اقتصادی که در آن ارتباط رشد اقتصادی از استفاده بیشتر از منابع طبیعی (ازجمله آب) «منفک» شده است. یعنی دیگر ضروتی ندارد که برای رشد بیشتر اقتصادی، منابع طبیعی بیشتری مصرف کرد. این در شرایطی است که مثلاً در مورد منابع آب، تجربه در کشورهای مختلف نشان داده است که هم زمان با فشاری که توسعه شتابان بر اکوسیستم‌های آبی و سایر منابع طبیعی وارد می‌سازد، تقاضا برای آب و خدمات مرتبط فزونی می‌یابد.

در بسیاری از مناطق تقاضا برای آب بیشتر از عرضه آن بوده و هزینه‌های تأمین خدمات به لحاظ مالی، اقتصادی و زیست محیطی با شیب تندی روند صعودی دارد که موجب گسترش محدودیت‌ها و افزایش مناقشات آبی می‌شود. از اینرو در حال حاضراز منظر اغلب نهادهای تخصصی و بین المللی آب، این تعارضات بطور عمده دارای زمینه‌های اقتصادی و نهادی است که هسته مرکزی مباحث حکمرانی آب را به خود اختصاص می‌دهد. بر این اساس تصور می‌شود که برای جلوگیری یا کاهش تعارضات وانجام اقدامات ناموفق و ناپایدار حوزه آب، نیاز به بهبودکارکرد نهادها ونظام حکمرانی آب است.

به عنوان نمونه در تخصیص آب و تنظیم مقررات، مالکیت حقوق آب و نقش‌ها و مسئولیت‌های مرتبط با آن، بدلیل وابستگی زیادی که به سازماندهی و هماهنگی عوامل سازمانی بخش آب دارد، روابط پیچیده‌ای با حکمرانی آب پیدا کرده است. چون همزمان با تغییر در الگوی عرضه و تقاضای آب که تحت تأثیر فشارها و محرک‌های تغییر اتفاق می‌افتد، چگونگی تعریف حقوق اموال، نحوه تشخیص افرادی که از این حقوق منتفع می‌شوندو چگونگی اعمال این حقوق، موضوعات محوری هستند که باید تکلیف آن‌ها در کوتاه‌ترین زمان ممکن در نظام حکمرانی آب روشن شود. بعلاوه در حرکت به سمت بازسازی حکمرانی آب، برای گسترش عرصه بخش خصوصی و بازار در میدان حکمرانی آب، اجازه دادن به مبادله این حقوق نیز بعد جدیدی را به پیچیدگی حکمرانی و مدیریت آب اضافه می‌کند.

در حکمرانی آب، علاوه بر موضوع محیط و کیفیت فعالیت‌های مدیریت و بهره‌برداری از منابع آب، حوزه‌های دیگری چون، مدیریت مناقشات و مراقبت از دارایی‌ها و حقوق کلیه گروداران (افراد و همچنین سازمان‌های عمومی و خصوصی و شرکت‌ها) و صیانت از ارزش ذاتی محیط زیستی به عنوان دارایی متعلق به عموم، از دیگر موضوعات اصلی مورد توجه محسوب می‌شوند.

حکمرانی آب در ایران

چندین دهه است که منابع آب کشور به صورت بی‌رویه و ناپایداری مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد. با تغییرات چشمگیر در روال حکمرانی آب از دهه ۱۳۴۰، دست دولت یا حکومت در حل و فصل امور باز و مقدورات بقیه جامعه در مشارکت در امور مختلف، محدود شد. در نتیجه ساز و کارهای حکمرانی کشور عمدتاً منحصر شده است به تنظیم رویه‌هایی برای برنامه‌ریزی بخشی در نظام متمرکز دولتی، استفاده از رویه‌های قضایی و بکارگیری امکانات اداری. یعنی در مقابله با مشکلات و چالش‌هایی که در این چند دهه بروز پیدا کرده، تدابیر اقتصادی و بازار و توافق، همفکری و مشارکت عموم و پویش در شبکه‌های اجتماعی ازسهم ناچیزی برخورداراست.

چنانکه قبلاً نیز اشاره شد، در تحلیل شرایط و ضرورت‌های بهبود حکمرانی آب صرفاً بررسی روند تحول در محدوده مدیریت آب کفایت نمی‌کند و به تحولات شرایط پیرامونی نیز باید توجه داشت. ضرورت توجه به محرک‌هایی که خارج از محدوده بخش آب عمل می‌کنند از این منظر مطرح می‌شوند.

برخی از محرک‌های مهم خارج از بخش آب (External Drivers) که بر حوزه آب اثرگذار هستند اما مستقیماً در اختیار مدیریت حوزه آب قرارندارند، عبارتند از؛ خصوصیات و پراکنش جمعیتی، تغییراقلیم، الگوها و سبک‌های تولید و مصرف، امکانات مالی و ظرفیت‌های بیرونی بخش آب. در کنار موارد فوق، حوزه‌های سیاستی وجود دارند که چگونگی تعیین خط‌مشی در آن‌ها بر بخش آب اثرگذار است که از جمله عبارتند از سلامت و بهداشت، کشاورزی و امنیت غذایی، تولید انرژی، فقرزدایی وسرمایه‌گذاری‌های عمومی. در مقام مقایسه، کشور ایران مثل کشورهای آمریکای شمالی، آسیای مرکزی و استرالیا از نظر برداشت سرانه آب، جزو گروه اول یعنی کشورهای پرمصرف (با سرانه برداشت بیش از ۱۰۰۰ مترمکعب درسال) محسوب می‌شود.

بدیهی است که دلایل نائل شدن به این رتبه مربوط به خشکسالی های دوره‌ای نیست بلکه به چگونگی تغییرات در محرک‌ها و پیشران‌های مذکور و نحوه عمل در حوزه سیاست‌های کلان و شرایط ذهنی جامعه وابسته است.

 شمار ساکنین کشور ایران در طول کمتر از یک قرن نزدیک به ۸ برابر و در نیم قرن اخیر سه و نیم برابرشد. عمده افزایش جمعیت درمکان های محدودی متراکم واز این بایت فشارزیادی به منابع طبیعی وارد می‌شود. سهم جمعیت شهری در طول ۶۰ سال از ۳۲ درصد به ۷۱ درصد رسیده است. هم اکنون متوسط نرخ رشد جمعیت شهری در کشوربیش از ۱۳ درصد است. بنیادهای اقتصادی کشور از دهه ۱۳۴۰ تغییر پیدا کرد و درآمدهای نفتی در طرح‌های عمرانی از جمله طرح‌های آب و بصورت یارانه در ارائه خدمات آب و برق به جامعه تزریق شد.

تغییرات سطح کشت آبی در طول نیم سده بیش از سه برابرو حجم برداشت آب کشاورزی دو برابرشد قیمت گذاری غیر واقعی آب و انرژی در بخش کشاورزی و عدم توجه به ارزش کمیابی آب و ارزش سرمایه‌های بکار رفته برای تأمین و انتقال آب، از یک سو منجر به افزایش کاذب تقاضا برای آب و ازسوی دیگر راندمان‌های بسیار پایین در مصرف و هدر رفت بالای آب شده است.

هم اکنون تقاضای شتابان در مکان‌های نامناسب برای آب بسیاربسیار بیشتر از عرضه آن است و هزینه‌های تأمین و انتقال آب و ارائه خدمات اضافی در جای جای کشور (به لحاظ مالی، اقتصادی و زیست محیطی) با شیب تندی روند صعودی دارند که همین امرموجب گسترش محدودیت‌ها و زمینه سازی برای افزایش مناقشات اجتماعی شده است.

 در طرف عرضه آب، استفاده از تکنولوژی چاه عمیق موجب استفاده از ذخایر ثابت و تاریخی آب زیرزمینی و تغییراتی چشمگیر در نظام بهره برداری از منابع آب شد. چاه‌های عمیق در ابتدا به صورت مکمل در کنار قنات‌ها بودند؛ اما در مدت زمان کوتاهی جایگزین آنها شدند و مشکلات بسیاری را برای سفره‌های آب زیرزمینی به وجود آوردند. مخازن گسترده آب زیرزمینی سراسر کشوردر سال‌های عادی بیش از نیمی از مصارف سالانه و در سال‌های خشک اغلب مصارف را تأمین می‌کنند. اما این مخازن راهبردی رو به زوال کامل است. چون با استفاده از ذخایر انباشت شده در طول هزاران سال، امکان جایگزینی آن در حال از بین رفتن است.

 در مورد منابع آب سطحی نیز، جریان پایه رودخانه‌ها تقریباً بطور کامل از طریق پمپاژ و بندها و سدهای انحرافی و بخش مهمی از جریان‌های فصلی و سیلابی از طریق احداث سدهای مخزنی و خدشه‌دار کردن نفوذ آب در بستر رودها و جابجایی به ناحق «حقابه‌ها»، مورد استفاده قرار می‌گیرد. معضل سامانه‌های توزیع آب سدهای مخزنی و اتمام شبکه‌های آبیاری و یکپارچه سازی و تجهیز مزارع بعد از حداقل نیم قرن هنوز ناگشوده مانده و تحویل حجمی آب کشاورزی و ایجاد انگیزه برای انجام آبیاری شبانه، بعد از ۲۰ سال به جایی نرسیده است.

به این ترتیب در طول دهه‌های گذشته، اکثر حوضه‌های آبریز کشور به صورت گسترده‌ای وارد مرحله تنش شدید یا بحران آبی شده و درصورت عدم توجه به مدیریت تقاضا و مصرف، تأمین آب به شکل گذشته برای آحاد مردم بسیار مشکل و با تنشهای اجتماعی روبرو خواهد بود.

نکته قابل توجه آن است که در حال حاضر بدون در نظر گرفتن نیازهای پایه‌ای محیط زیست نسبت برداشت آب به منابع آب تجدید شونده کشور حدود ۷۵ الی ۸۰ درصد است. براساس یکی ازشاخص‌های بین‌المللی بنام نسبت بحران آب (Water Criticality Ratio)، هر کشوری که برداشت آب آن نسبت به منابع آب تجدید شونده خود بیش از ۴۰ درصد باشد، وارد مرحله بحرانی (از نظراین نشانگر) شده است. عبور از مرز ۴۰ درصد برای کشور ایران در سال‌های اخیر و به تازگی اتفاق نیفتاده بلکه حتی در ۴۰ الی پنجاه سال پیش هم کشور از آن عبور کرده بود.

در کنار شاخص فوق که فقط بعد مقداری و کمی آب را مورد توجه قرار می‌دهد باید به زوال کیفیت آب نیز اشاره داشت. اگر میزان آب برداشتی کشوررا حدود ۹۰ میلیارد مترمکعب درسال در نظر بگیریم، حدود یک سوم آن به عنوان «آب برگشتی» به همراه آلاینده‌ها به منابع آب پذیرنده و طبیعت بازمی گردد. علاوه بر آلود گی آب به کود و سم در بخش کشاورزی (که حجم بیشترکل آب برگشتی را تشکیل می‌دهد) آلودگی‌های فاضلاب صنعتی و شهری نیز در طول چند دهه اخیر بطور فزاینده‌ای به آن اضافه شده و مصرف مجدد این فاضلاب‌ها در کشت سبزیجات و جالیز حاشیه شهرهای بزرگ خود به معضل پیچیده‌ای تبدیل شده است.

گرچه استانداردهایی نه چندان کافی برای کنترل آلودگی منابع آب تعیین شده‌اند، اما انگیزه وامکانات مالی لازم و ضمانت اجرایی کارآمدی برای رعایت آن‌ها وجود ندارد. با توجه به دلایل اصلی شکل گرفتن شرایط موجود، کاستی‌های نهادی مهم حکمرانی آب کشورعبارتند از:

-تمرکز بیش از حد نهاد مدیریت آب که بطور یک جانبه و از بالا به پایین و بر اساس نظام سلسله مراتب اداری تصمیم می گیرد و عمل می‌کند.

-منسجم و اثر بخش نبودن برنامه ریزی فرابخشی آب برای مدیریت پیش ران‌های تغییرمانند  خصوصیات جمعیتی، فناوری، سیاست‌های کلان تأمین سلامت و امنیت غذایی، اشتغال و معیشت و توسعه اقتصادی و مکان یابی فعالیت‌ها و مراکزجمعیتی.

-به سرانجام نرسیدن تلاش‌ها برای اصلاحات جامع یا منسجم سیاستی و قانونی، مؤثر نبودن هدفگذاری های جدید بخش آب برای تعادل بخشی آبخوان‌ها و غلبه سیاست‌های نادرست وناکارامد گذشته (ازجمله توجه به آب به عنوان عامل توسعه و نوسازی بخش کشاورزی).

– کم اثر یا ناکافی بودن ظرفیت‌های اثرگذاری در سطح «شورای عالی آب»، حوضه آبریز و سطح محلی و مشکلات مالی و نیروی انسانی سایر تشکیلات در سطوح استانی و ملی که توان و رمق چندانی برای آن‌ها باقی نگذاشته است.

– شاید مهم‌تر از همه، نارسا و غیرموثر بودن پژوهش‌های انجام شده و در دست انجام و تولید دانش جدید، به دلیل توجه اندک آن‌ها به اقتضائات محیط استراتژیک وخلاءهای سیاستی، حضور کم تأثیر و غیرفعال صاحبان مسئله  و خبرگان آب.

چگونگی بازساخت حکمرانی آب

نحوه حضور اقتصادی و اجتماعی عموم مردم در کنش‌های جمعی بصورت نهادی در قانون اساسی کشورما پیش بینی شده است. برای استفاده از ظرفیت‌های پیش‌بینی‌شده گام‌های مهمی نیز برداشته شد، نظیر تشکیل شوراهای شهری و روستایی و ارائه تفسیر جدیدی از اصل ۴۴ قانون اساسی. اما هنوز مجموعه اقدامات نتوانسته است در حوزه آب چندان راهگشا باشد.

شاید در مورد عوامل تاثیرگذار اصلی و خصوصیات حکمرانی برتر یا خوب، رسیدن خبرگان به توافق در سطح جهانی چندان دور از دسترس نباشد. اما بسیاری از صاحب‌نظران معتقدند که انتخاب الگو وچگونگی اصلاح حکمرانی در هر حوزه‌ای و برای هرجامعه ای تجویزی نیست و باید با توجه به شرایط تاریخی و خصوصیات آن جامعه انجام پذیرد.

اگرچه بطور عمومی، زمانی در مدیریت توسعه، دخالت دولت برای اداره منابع طبیعی مشترک با هدف کنترل فعالیت‌ها و ممانعت از اضرار به غیر، ضروری و اجتناب‌ناپذیر پنداشته می‌شد و یا بعضی خصوصی‌سازی منابع را راه حل مسئله دانستند، در حال حاضر تاکید بر این است که دولت و بازار به تنهایی نمی‌توانند افراد را قادر، مایل و یا وادار به بهره برداری درازمدت و پایدار از منابع طبیعی (ازجمله منابع آب) نمایند.

در تلاش برای رسیدن به یک نگاه جامع و متعادل، ایجاد رابطه هماهنگ و تکمیلی بین دولت و بازار هنگامی می‌تواند بهره برداری پایدار از منابع آب را فراهم کند، که همکاری مؤثر میان گروداران (گروه‌های ذی‌نفع و ذی مدخل) را نیز با خود داشته باشد. به همین دلیل در نشست سوم شورای جهانی آب در کیوتو سال ۲۰۰۳ بیان شد که در حال حاضرحکمرانی  پخش/توزیع شده (Distributed Governance) نوع  برترحکمرانی محسوب می‌شود، یعنی شرایطی که نقش‌های دولت، بازار و جامعه به توازن رسیده باشند.

البته درابتدای مسیرناهموار منتهی به چشم اندازفوق، به علت تعدد اصول و ویژگی‌های مختلف حکمرانی خوب یا شایسته، به ناگزیر باید از میان آن‌ها، برخی را که می‌تواند بیشترمورد تاکید باشند، انتخاب کرد. تا با تکیه بر آن‌ها، الگوی مطلوب بومی شکل بگیرد. بنابراین سؤال این است که با توجه به شرایط حکمرانی هر کشور، بر چه اصولی بیشتر می‌توان یا باید تکیه کرد؟

بعلاوه اصلاح نظام حکمرانی فقط متوجه این سؤال راهبردی نیست که” به کجا برویم” بلکه در پی پاسخگویی به این سؤالات مهم نیز هست که: «چه کسانی باید در تصمیم گیری دخیل باشند؟ و با چه ظرفیت‌هایی؟». از دیدگاه نظام سیاسی، نقش اصلی هرنوع حکمرانی آب در تعریف و تعیین منافع افراد و اشخاص سنجیده می‌شود ِ یعنی پاسخگویی به این سؤالات که «چه کسی، چه زمانی و چگونه منافعش تأمین می‌شود؟». شاید به همین اعتبار در نگاه هنجاری نسبت به حکمرانی آب، بتوان این سؤالات را مطرح کرد که در بهبود حکمرانی، منافع چه کسانی، چه زمانی و چگونه باید تأمین شود یا مورد تاکید و توجه قرارگیرد؟.

بطور مسلم بازسازی و اصلاح نظام حکمرانی آب یک فرایند تغییر اجتماعی محسوب می‌شود که از اجتماعی کردن مسئله آب آغاز می‌شود. دلیل مشارکت جامعه در امر مدیریت آب یک منشور چندوجهی و استراتژیک است. اما ممکن است برخی فقط موضوع را در حد همکاری مردم درمدیریت مصرف محدود بدانند که باید این درک را ناکافی و ناقص دانست. به همین دلیل تغییرات در نظام حکمرانی آب، درحد یک فرایند اجتماعی گسترده و پیچیدهٔ بهره مند از گفت و گو های چندجانبه مردمی، مذاکره و مشارکت شهروندی در انتخاب هدف‌ها باید مورد توجه قرار گیرد. در مسیر این فرایند، از طریق گفت و گو درباره تشخیص عوامل، پیامدها و راه حل‌های احتمالی می‌توان به توافق و اجماع نسبی رسید. «همیاری جهانی آب (GWP)» که یک نهاد بین المللی دانش‌بنیان در حوزه آب است، برای شروع موفق تغییرات اجتماعی در حوزه آب، بر عوامل زیر تاکید داشته است:

  • پیام روشن و داشتن محور برای اتحاد عموم،
  • داده‌های مؤثر و معتبر در مورد ضرورت تغییر،
  • امکان پذیر بودن و فایده داشتن تغییر،
  • بازاریابی هوشمند و
  • مداومت و پیگیری.

 براین اساس ۵ مرحله برای پیشرفت در این مسیر در نظر گرفته شده که صرفاً برای درک بهترتفکیک مؤلفه‌های اصلی فرایند مطرح شده‌اند. در این مرحله بندی، ابتدا باید دادو ستد اطلاعاتی و گفت‌وگوی اجتماعی با هدف نائل شدن به درک جمعی ومستند از مسئله و راه‌حل‌های احتمالی آغاز شود.

مرحله دوم، سرمایه‌گذاری برای هدایت تغییرات است که پیش آمدن یک شرایط سیاسی یا وقوع بحران می‌تواند به آن مساعدت کند تا ضرورت تغییر عمیق‌تر و گسترده‌تر، حس شود. مرحله سوم ایجاد تقاضای رشدیابنده برای تغییر است. مهم‌ترین اقدامی که در این مرحله باید اتفاق بیفتد. ترویج یافته‌ها ونزدیک کردن افکار عمومی برای تغییر است. در مرحله چهارم به تهیه بسته تغییر پرداخته می‌شود و بطورجدی از راه‌حل‌ها سخن می‌رود. تدوین سیاستهای جدیدو توافق برای اصلاحات و بازسازی حکمرانی آب در این مرحله اتفاق می افتد. مرحله پنجم یا نهایی مرحله اطمینان از اعمال سیاست‌ها وارزیابی پیامدهای سیاست‌های جدید است که با پیگیری و نظارت افکار عمومی (که مسبوق به سابقه است) باید همراه باشد.

مراحل ایجاد تغییر

مرحله اول: بسترسازی برای تغییر—گردآوری شواهد و مستندات، گسترش همفکری درباره تشخیص مسئله و راه‌حل‌های احتمالی

مرحله دوم: سرمایه‌گذاری در محیط هدایت‌کننده برای تغییر (برای نمونه پیش آمدن شرایط سیاسی مناسب یا وقوع بحرانی که به عموم درباره ضرورت تغییر هشدار می‌دهد)

مرحله سوم: ایجاد تقاضای رشد یابنده برای ایجاد تغییر

(نزدیک کردن افکار عمومی برای تغییر)

مرحله چهارم: مذاکره درباره بسته تغییر واقعی– تدوین سیاست جدید، توافق روی اصلاحات (بر اساس اقدامات مرحله اول)

مرحله پنجم: اطمینان از اعمال و پیامد—پیگیری و نظارت

در این فرایند اجتماعی بسیار اهمیت دارد که راه‌حل‌های داوطلبانه جای دستورات صادر شده از پشت درهای بسته را بگیرد. از اینرو نقش اصحاب رسانه، کنشگران اجتماعی، شبکه‌ها و نهادهای مردمی برجسته می‌شود.

استفاده درست ازاین سازوکارها در اصلاح حکمرانی آب بسیار مهم است و نباید احساس بوی تبلیغات و تشریفات، ظرفیت‌ها و نیروهای مثبت اجتماعی راپراکنده کند. فراموش نشود که سازوکارحکمرانی موجودحوزه آب عمدتاً دستوری-اداری و به همین خاطر ناکارآمد است. اگر در نظام حکمرانی به میزان کافی توافقات جمعی و پذیرش راهکارهای داوطلبانه و یا غیرمتمرکزو ایجادسرمایه اجتماعی تحقق پیدا نکند، قابل پبیش بینی است که مشکلات به همان شکل یا بصورت دیگری، برقرارخواهند ماند.

انوش نوری اسفندیاری | پژوهشگر حوزه آب

اخبار مرتبط

نظرات

مصاحبه های اختصاصی ویکی پی جی